Parteien unter Bewährungsdruck: Erfolg und Auftrag des Grundgesetzes

(Ersterscheinung als Gohl, C. (2024). Parteien unter Bewährungsdruck: Erfolg und Auftrag des Grundgesetzes. In: Friedrich Naumann Stiftung für die Freiheit (Hrsg.): 75 Jahre Grundgesetz. Wie demokratiefest ist unsere Verfassung?, S. 17-19.)

Das Grundgesetz prägt seit dem 23. Mai 1949 unsere Demokratie in dreierlei Hinsicht: als Staatsform, Regierungsform und Lebensform. Jede dieser Prägungen trägt auf eigene Weise zur Wehrhaftigkeit der liberalen Demokratie gegen extremistische, autoritäre und totalitäre Versuchungen bei. Und für jede dieser drei Prägungen sind Parteien besonders wichtig. Das Grundgesetz hat ihnen eine besonders herausgehobene Stellung gegeben, das Parteiengesetz entscheidende Funktionen in der freiheitlich-demokratischen Organisation von Politik zugewiesen. Entgegen teilweise zwar berechtigter, häufig aber nur wohlfeiler oder sogar demokratieverachtender Kritik am „Parteienstaat“ sind Parteien sehr viel besser als ihr Ruf – und doch zugleich weit unter den Möglichkeiten, auf die sie in Zukunft angewiesen sind.

Zur Stellung der Parteien in der freiheitlich-demokratischen Grundordnung

In der Reichsverfassung von 1871 bis 1918 hatten Parteien noch als politische Vereine gegolten. Das ist ein Zeugnis ihrer zivilgesellschaftlichen Wurzeln. In der Weimarer Verfassung fanden sie jedoch nur eine negative Erwähnung: „Die Beamten sind Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei“, hieß es in Artikel 130. Das entsprach einem tiefsitzenden (auch auf das Hegel’sche Staatsverständnis rückführbare) Misstrauen, Parteien seien grundsätzlich staatsfremde, disruptive Elemente. Aus Misstrauen gegenüber dem Parlament der Parteien stärkte man den Reichspräsidenten. Am Ende ging die Weimarer Republik auch an der Polarisierung durch extreme Parteien zugrunde.

Umso überraschender ist die starke Stellung der Parteien im Grundgesetz. Der Parlamentarische Rat hatte nach institutionellen Lehren aus Weimar gesucht. Mit der neuen freiheitlich-demokratischen Grundordnung setzte er auf eine föderale und gewaltenteilige Machtbalance. Starke Männer und Plebiszite wurden geschwächt, das Parlament dagegen gestärkt – und im gleichen Zuge die sich dort um Vertretung bewerbenden Parteien. Sie hatten sich zwischen 1945 und 1949 unter Aufsicht der Alliierten bereits als Träger von Parlament und Exekutive auf lokaler und regionaler Ebene bewährt. Vertretern demokratischer Parteien saß der existenzielle Schock der Nazi-Diktatur in den Knochen. Sie wussten um die Schwächen und die Fragilität der Demokratie und schätzten die Chance auf einen Neu-Anfang. Zugleich waren traditionelle Verächter von Parteien aus der Beamtenschaft, Justiz und Politik entmachtet worden. Jetzt konnten Parteien deren Posten neu besetzen und sich insofern etablieren (Wiesendahl 2022, S. 447ff.).

Nach Artikel 21, Abs. 1 des Grundgesetzes wirken Parteien „bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muß demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben.“ Weitere Absätze beschreiben die mögliche Verfassungswidrigkeit von Parteien, setzen aber auch die hohe Hürde der Feststellung derselben durch das Bundesverfassungsgericht fest. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sowie weitere Gesetzgebung über die Jahre hinweg illustriert die zentrale Stellung von Parteien als Vermittler einer freiheitlichen Demokratie. Dem Wahlrechtsurteil von 1952 galten sie als Sprachrohre unterschiedlicher sozialer Milieus, die als rechtlich relevante Organisationen zu „integrierenden Bestandteilen des Verfassungsausbaus und des verfassungsrechtlich geordneten politischen Lebens geworden“ seien.

Im Parteienfinanzierungsurteil 1966 wurden Parteien der gesellschaftlichen Sphäre zugeordnet und als eine Art privilegierter Interessensgruppen betrachtet. Das entsprach der weit verbreiteten Pluralismus-Theorie, der zufolge der politische Wettbewerb ein Wettbewerb gesellschaftlicher Interessen ist. Dagegen beschrieb das Parteiengesetz von 1967 Parteien als „verfassungsrechtlich notwendiger Bestandteil der freiheitlichen demokratischen Grundordnung“. Im Parteienfinanzierungsurteil von 1992 wurde die durch Spenden und Beiträge finanzierte Mitgliederpartei noch als Ideal hochgehalten, angesichts ihrer Bedeutung für ein funktionierendes Staatswesen das bis dahin geltende System der Wahlkampfkostenerstattung durch die Option einer staatlichen Teilfinanzierung ersetzt. Diese bemisst sich wiederum an ihren Erfolgen bei Parlamentswahlen – ein Maß, das auch für die Finanzierung politischer Stiftungen gilt, die jeweiligen Parteien nahestehen.

Für §1, Absatz 2 des Parteiengesetzes von 1967 gilt die grundgesetzlich gebotene Mitwirkung der Parteien bei der Willensbildung „auf allen Gebieten des öffentlichen Lebens“. Konkret sollen Parteien (1) „auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluß nehmen“, (2) „die politische Bildung anregen und vertiefen“, (3 ) „die aktive Teilnahme der Bürger am politischen Leben fördern“, (4) „zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger heranbilden“, (5) „sich durch Aufstellung von Bewerbern an den Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden beteiligen“, (6) „auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einfluß nehmen“, (7) „die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozeß der staatlichen Willensbildung einführen“ und (8) „für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen sorgen.“

Im Spiegel von Gesetz und Auslegung erweisen sich Parteien einerseits als zivilgesellschaftliche Organisationen, die eine vielfältige Demokratie als Lebensform ermöglichen. Sie sind andererseits funktionale Garanten der über die freiheitlich-demokratischen Grundordnung organisierten Demokratie als Staatsform sowie der repräsentativen Demokratie als Regierungsform. Dementsprechend beschreibt die Parteienforschung auch die Funktionen von Parteien. Sie lassen sich zu drei großen inneren und äußeren Leistungen zusammenfassen, die mit dem Parteiengesetz legitimiert sind: (1) die Integration gesellschaftlicher Vielfalt in den demokratischen Wettbewerb; (2) die programmatische Konkretisierung von Optionen politischer Willensbildung; und (3) die Ausbildung politischen Personal.

Gesellschaftliche Vielfalt wird friedlich in den politischen Wettbewerb integriert

Die freie Gründung von Parteien bedeutete größtmögliche Freiheit in der Organisationsform und programmatischen Ausrichtung. Das begünstigt einen pluralistischen Wettbewerb, der bis heute zu unterschiedlichen demokratischen Sitten und Selbstverständlichkeiten in unterschiedlichen Parteien führt. In der Parteienforschung spricht man von „Aggregation“ und der „Vermittlung demokratischer Legitimation“: Parteien vermitteln die gesellschaftliche Vielfalt in die Form ziviler, sprach-, wettbewerbs- und handlungsfähiger Allianzen. Sie tun dies mit einer inneren Ordnung, die, dem Grundgesetz folgend, „demokratischen Grundsätzen“ entspricht. Programmatische Arbeit, Rechenschaftslegung und inhaltliche wie personelle Entscheidungen werden reguliert in Satzungen und Geschäftsordnungen, oder auch, wie etwa bei der FDP, in Leitlinien eines „Code of Conduct“. Diese Ordnungen kodifizieren ihrerseits über die Parteien hinweg eine große, föderal und ideell unterschiedlich geprägte Binnenvielfalt demokratischer Praktiken. Formale Rechte, informelle Pflichten und in der Organisation von Macht bewährte Gewohnheiten ermöglichen die vereinigte Zusammenarbeit höchst unterschiedlicher Persönlichkeiten.

Verschiedene Parteien repräsentieren jeweils bestimmte Zugänge zur Politik, die sich über eine Mischung von Ideen, Interessen, historischen Konfliktlinien und sozialen Milieus rekonstruieren lassen. Im äußeren Wettbewerb der verschiedenen Grundströmungen von Parteien wie auch im Binnen-Wettbewerb interner Parteiströmungen bündeln Parteien die Vielfalt gesellschaftlicher Interessen in unterschiedlichen Stimmen. So integrieren sie vielfältige Erwartungen an demokratische Regierung und Staatlichkeit („Responsivität“ oder „Transmission“). Neue Parteien entstehen, wo bestehende Parteien bestimmte Themen und Konfliktlinien nicht (mehr) mehr integrieren können.

Dementsprechend spiegelt die Entwicklung des deutschen Parteiensystems die politischen, sozialen und historischen Veränderungen wider, die das Land seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs durchlaufen hat. Nach der ersten Bundestagswahl 1949 waren im Bundestag noch 11 Parteien (einschließlich dreier parteiunabhängiger Abgeordneter) vertreten. Das drückte historischer Konfliktlinien entlang konfessioneller oder regionaler Unterschiede aus. Diese wurden aber im Laufe der Zeit eingeebnet, einerseits durch die soziale und wirtschaftliche Modernisierung, anderseits durch die seit 1953 geltende bundesweite Fünfprozenthürde. In den 1960er- und 1970er-Jahren waren nur noch CDU, CSU, SPD und FDP im Bundestag vertreten. 1983 gelangten die Grünen zum ersten Mal in den Bundestag. Sie führten zugleich die Anliegen der sozialen Bewegungen des vorangegangenen Jahrzehnts ins Parlament ein. Als 1990 die westdeutschen Grünen an der Fünfprozenthürde scheiterten, wuchs dennoch die Vielfalt im Bundestag mit der ostdeutschen Listenvereinigung Bündnis 90/Die Grünen-BürgerInnenbewegung und der damaligen PDS (Partei des Demokratischen Sozialismus). Zugleich wurde der Reichtum politischer Erfahrungen und Ost- und Westdeutschland nach der Wiedervereinigung in Parteien aufgefangen und vermittelt. 2013 scheiterte die FDP an der Fünfprozenthürde, zog aber 2017 wieder in den Bundestag ein, ebenso erstmalig die AfD. Bei der Bundestagswahl 2021 nahmen 40 Parteien teil.

Programmatische Arbeit konkretisiert kluge Optionen politischer Willensbildung

„Die Parteien legen ihre Ziele in politischen Programmen nieder“, lautet §3, Absatz 1 des Parteiengesetzes. Indem Parteien ideelle Strömungen auf den Nenner aktueller und relevanter politischer Forderungen bringen, ermöglichen sie politische Willensbildung als Wettbewerb von Ideen, Ansätzen und Konzeptionen. Grundsatzprogramme, Wahlprogramme, Positionspapiere und Beschlüsse entstehen im Streit nach Regeln. Auch wenn „Regierung durch Diskussion“ ein wirklichkeitsfremdes Idealbild bleibt: Wer Positionen vorschlägt, muss sie zunächst im innerparteilichen Wettbewerb argumentativ rechtfertigen, muss Kritik aufnehmen, Korrekturen vornehmen und Kompromisse eingehen. Erfahrungswerte, Evidenz und Urteilsfähigkeit helfen. Programmatische Arbeit ist nicht einfach ein Wunschkonzert, sondern ein experimenteller Prozess der Vermittlung von Erfahrungen, Idealen und Ideen, moralischen Gefühlen und Problemerkundung. Programmatische Texte sind auf Probe vorgeschlagene, (ab)wählbare Entwürfe einer besseren Wirklichkeit.

Der Demokratie-Denker Benjamin Barber weist darauf hin, dass in den Prozessen experimenteller, deliberativer und öffentlicher Rechtfertigung eine bestimmte Art von politischem Wissen entsteht, das die Demokratie von Wissen in Theokratien und Autokratien unterscheidet. Während das Wissen von Theokratien und Autokratien der Durchsetzung fixer Gebote und fixierter Macht, aber nicht der Verbesserung real existierender Verhältnisse dient, entsteht in Demokratien ein vorläufiges, angewandtes, praktisches, provisorisches, flexibles, schöpferisches, aus verschiedenen Perspektiven informiertes und auf Konsens gerichtetes Problem- und Handlungswissen (Barber 1994). Das macht Demokratien zwar langsam, aber intelligenter, klüger und wirksamer als ihre Systemkonkurrenten. Es erklärt, warum innerparteilich nicht kritikfähige Strömungen und Parteien auf Dauer mit Selbstzerfleischung zu kämpfen haben. Und es macht skeptisch, ob Bewegungen von Führungsfiguren wie Macron oder Wagenknecht auf Dauer demokratiefähig sein können.

Die Ausbildung politischen Personals gewährleistet politische Handlungsfähigkeit.

Demokratie ist ein Handwerk, das Ausbildung und Könnerschaft braucht. Parteien sind Mitglieder rekrutierende, um die Unterstützung von Wählern werbende Trainingsstätten demokratischer Arbeit. Sie vermitteln Diskussionsregeln und Geschäftsordnungen, bestärken Tugenden wie Diskussions- und Toleranzfähigkeit und sozialisieren so Schüler und Seniorinnen, Bäcker und Doktorinnen als zur partizipativen Willensbildung fähige Demokratinnen und Demokraten. Das reproduziert und stabilisiert der Demokratie als Lebensform und versorgt die Demokratie als Regierungsform mit Führungspersönlichkeiten. Dass diese zugleich subsidiär und föderal durch regelmäßige Wahlen kontrolliert werden, besorgt das Geschäft der gewaltenteiligen Kontrolle im Alltag.

In „How Democracies Die“ argumentieren die Politikwissenschaftler Steven Levitsky und Daniel Ziblatt, dass politische Parteien als „Torwächter der Demokratie“ eine entscheidende Rolle der Stabilisierung von Demokratien spielen können und sollten. Etwa, indem sie verhindern, dass Demagogen und autoritär gesinnte Politiker an die Macht kommen, Toleranz für und sogar Interesse an Andersdenkenden einüben, eine Kultur des Kompromisses und Koalitionsbildung vermitteln und erneuerungsfähig bleiben. Wer die unterschiedliche Ausrichtung von in einer Oppositionszeit eingetretenen Neu-Mitgliedern einerseits und altgedienten, womöglich bereits in einer politischen Jugendorganisation sozialisierten Parteitagsdelegierten andererseits kennt, weiß aber auch, wie fragil diese Leistungen sind, und wie wichtig und wertvoll erfahrenes politisches Führungspersonal bleibt.

Tüchtig, aber gefährdet: Parteien brauchen eine weitsichtige Entwicklung

Parteien gehören zur Erfolgsgeschichte des Grundgesetzes. In vielfältiger Praxis haben sich Parteien als große Vermittler gesellschaftlicher Vielfalt und vereinheitlichten staatlichen Handelns sowie als Bildungs-, Integrations- und Transformationsorte freiheitlich-demokratischer Politik bewährt. Zugleich arbeiten sie heute unter dem enormen Druck einer digitalisierten, moralisierten und unruhigen, von demokratiefeindlicher Propaganda beschossenen, an ihren Rändern schon zu oft gewaltbereiten Öffentlichkeit. Dazu kommen der demographische Wandel und ökologische Umbrüche, die die Leistungsfähigkeit und Dauerhaftigkeit unseres freiheitlich-demokratischen Zusammenlebens auf die Probe stellen.

In Zukunft verdienen die zivilisierenden, ja: zivilisatorischen Binnen-Praktiken der Parteien verdienen viel mehr Anerkennung und Pflege als bisher. Parteiführungen könnten und müssten ihre programmatische Streitkultur sowie ihre Personal- und Organisationentwicklung viel weitsichtiger betreiben. So bleibt ein Frauenanteil von (zum Teil weit) unter einem Drittel bei SPD, CDU, CSU und FDP demokratisch schwer erträglich und schwächt die Parteien selbst. Parteien geben viel Geld aus für Wahlkampagnen. Sie sollten dringend auch in professionelle Hilfe für ihre alltägliche Ertüchtigung investieren. Wer Demokratie gegen ihre Feinde und für ihre Herausforderungen ertüchtigen will, wird mit Investitionen in eine resiliente Organisation von Parteien weit kommen. Wäre das nicht eine wichtige Lehre aus 75 Jahre Grundgesetz?